Belgisch ver­wij­de­rings­be­leid Unieburgers gaat te ver volgens Europees Hof van Justitie

Bij het Grondwettelijk Hof werden twee beroepen ingesteld tot nietigverklaring van de wet van 24 februari 2017 tot wijziging van de vreemdelingenwet.

In die ‘nieuwe’ vreemdelingenwet is ten eerste bepaald dat tijdens de termijn waarbinnen Unieburgers en hun familieleden het Belgische grondgebied moeten verlaten na de vaststelling van een verwijderingsbesluit dat om redenen van openbare orde is genomen, of tijdens de verlenging van die termijn, preventieve maatregelen aan hen mogen worden opgelegd om elk risico op onderduiken te voorkomen. Zo kan bijvoorbeeld een verblijfplaats worden opgelegd.

Ten tweede kunnen volgens deze wet Unieburgers en hun familieleden die geen gehoor hebben gegeven aan een dergelijk verwijderingsbesluit, voor een periode van maximaal acht maanden opgesloten worden om de uitvoering van dat verwijderingsbesluit te waarborgen. Die bepalingen zijn vergelijkbaar met (of identiek aan) de bepalingen die gelden voor illegaal verblijvende onderdanen van derde landen en die de terugkeerrichtlijn beogen om te zetten in Belgisch recht.

Het Grondwettelijk Hof heeft het Hof van Justitie dan ook vragen gesteld over de verenigbaarheid van bovenstaande regels met de vrijheid van verkeer, die voor Unieburgers en hun familieleden wordt gewaarborgd door de artikelen 20 en 21 VWEU en de verblijfsrichtlijn.

Het Hof van Justitie stelt vooreerst dat het feit dat de gastlidstaat voor de uitvoering van een verwijderingsbesluit van Unieburgers en hun familieleden regels vaststelt die zijn gebaseerd op de regels voor de terugkeer van derdelanders, op zich niet in strijd is met het Unierecht, aangezien er in dit verband geen Unierechtelijke regeling bestaat. Deze regels moeten echter wel in overeenstemming zijn met het Unierecht, vooral wat de vrijheid van verkeer en verblijf van Unieburgers en hun familieleden betreft. Het Hof gaat vervolgens na of die regels beperkingen van die vrijheid vormen en zo ja, of die beperkingen gerechtvaardigd zijn.

Het Hof is ten eerste van oordeel dat de betreffende bepalingen beperkingen uitmaken van de vrijheid van verkeer en verblijf omdat de bewegingsvrijheid van de betrokkene(n) wordt beperkt.

Wat het bestaan van rechtvaardigingsgronden voor dergelijke beperkingen betreft, brengt het Hof allereerst in herinnering dat de betrokken maatregelen betrekking hebben op de uitvoering van verwijderingsbesluiten die zijn genomen om redenen van openbare orde of openbare veiligheid en dus aan de hand van de vereisten van artikel 27 van de verblijfsrichtlijn moeten worden beoordeeld.

De preventieve maatregelen

Met betrekking tot de preventieve maatregelen ter voorkoming van het risico op onderduiken oordeelt het Hof dat de artikelen 20 en 21 VWEU en de verblijfsrichtlijn er niet aan in de weg staan dat op Unieburgers en hun familieleden gedurende de termijn waarbinnen zij het grondgebied van de gastlidstaat moeten verlaten nadat een verwijderingsbesluit is vastgesteld, bepalingen van toepassing zijn die vergelijkbaar zijn met de bepalingen die betrekking hebben op derdelanders en die de terugkeerrichtlijn beogen om te zetten in nationaal recht. Dit op voorwaarde dat in eerstgenoemde bepalingen de in de verblijfsrichtlijn genoemde algemene beginselen betreffende de beperking van het inreis- en het verblijfsrecht om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid in acht worden genomen en deze bepalingen niet ongunstiger zijn dan laatstgenoemde bepalingen.

Het Hof benadrukt echter dat de status en rechten van personen die onder de verblijfsrichtlijn vallen heel anders zijn dan die van personen voor wie de terugkeerrichtlijn geldt. Gelet op de fundamentele status van Unieburgers mogen maatregelen die aan deze burgers kunnen worden opgelegd om te voorkomen dat zij onderduiken, dus niet ongunstiger zijn dan de nationaalrechtelijke maatregelen die, om dat risico te voorkomen, gedurende de termijn voor vrijwillig vertrek worden opgelegd aan derdelanders tegen wie om redenen van openbare orde een terugkeerprocedure loopt.

De bewaring met het oog op verwijdering

Met betrekking tot de bewaring met het oog op verwijdering oordeelt het Hof dat een nationale regeling op grond waarvan aan Unieburgers en hun familieleden die na het verstrijken van de gestelde termijn of de verlenging van die termijn geen gehoor hebben gegeven aan een verwijderingsbesluit dat om redenen van openbare orde of openbare veiligheid is genomen, een bewaringsmaatregel wordt opgelegd die maximaal acht maanden duurt, niet verenigbaar is met de artikelen 20 en 21 VWEU en de verblijfsrichtlijn. Die termijn is immers exact even lang als de termijn die volgens het nationale recht geldt voor derdelanders die geen gevolg hebben gegeven aan een terugkeerbesluit dat om dergelijke redenen op grond van de terugkeerrichtlijn is genomen.

Het Hof wijst erop dat de bewaringsduur (van maximaal 8 maanden), die overeenkomt met de bij de verwijdering van derdelanders geldende duur, evenredig moet zijn aan het nagestreefde doel om een efficiënt verwijderingsbeleid voor Unieburgers en hun familieleden te verzekeren. Wat specifiek de duur van de verwijderingsprocedure betreft, bevinden Unieburgers en hun familieleden zich niet in een situatie die vergelijkbaar is met die van derdelanders, zodat het niet gerechtvaardigd is om al deze personen op dezelfde manier te behandelen wat de maximale duur van bewaring betreft.

Meer bepaald kunnen de lidstaten voor het verwijderen van Unieburgers of hun familieleden naar een andere lidstaat gebruikmaken van samenwerkingsmechanismen en faciliteiten waarover zij in het kader van de verwijdering van een derdelander naar een derde land niet noodzakelijkerwijs beschikken, aldus het Hof. In de betrekkingen tussen de lidstaten, die zijn gebaseerd op de verplichting tot loyale samenwerking en op het beginsel van wederzijds vertrouwen, zouden niet dezelfde soort moeilijkheden mogen optreden als die welke zich kunnen voordoen in het kader van de samenwerking tussen de lidstaten en derde landen. Bovendien zijn bij de organisatie van de terugreis voor deze twee categorieën personen doorgaans niet dezelfde praktische moeilijkheden te verwachten. Ten slotte wordt de terugkeer van Unieburgers naar hun lidstaat van herkomst gemakkelijker gemaakt door de verblijfsrichtlijn.

Een maximale duur van acht maanden waarbinnen Unieburgers en hun familieleden opgesloten kunnen worden om van het grondgebied te worden verwijderd, gaat bijgevolg verder dan noodzakelijk is om het nagestreefde doel te bereiken.